一个地区的行政等级是中央政府对该地区的发展水平和重要程度进行评定之后从政治上做出的认可，发展水平越高，地位越重要，该地区的行政等级也就相应的越高。随着时间的发展，不同地区的发展水平必然会有所差别，原属同一层级的地区也会在发展过程中逐渐表现出高低之分。
因而，随着不同地区发展水平及重要程度的变化，中央政府也就有必要不断地对地区的行政等级进行升降兴废，以符合其实际自身地位。例如，因重要程度的变化，宋廷曾对广济军的行政等级进行过适时的升降。
一、齐州发展水平提高
熙宁四年，“废广济军为定陶县，以属曹州”气至元祐元年，又“复曹州定陶县为广济军”＇齐州在宋初为防御州，治平年间因曾为宋英宗的“龙潜”之地而升为节度州，赐号兴德军，政和六年，由齐州升格为济南府。
齐州由防御州升格节度州主要是沾了英宗曾任齐州防御使的光，并非自身发展水平提高的结果。在涉及齐州升府的古今著作中，齐州升济南府的原因长期以来也被认为是沾了宋英宗的光。但是，齐州升府的原因不止于此，更深层的原因是齐州经过百余年的发展。
在北宋后期自身发展水平得到大幅提升，升府是宋廷理所应当的从行政级别上对齐州做出的政治肯定。一直以来，在涉及济南升府的古今著作中，均坚持升府是因宋英宗曾任齐州防御使这一说法。
八州均是宋代历任皇帝赐履践祚之地，但各州的等级却不尽相同，济南兼府镇，睦、岳二州列镇而不为府，其余五州的等级甚至没有得到任何提升。睦州曾是太祖、太宗的践柞之地，在等级上只是列镇而没有升格为府。
可见，宋代皇帝的赐履践祚之地与升府之间没有必然的联系，即便是赐履践祚之地也未必一定会升格为府，那么升府与否必定还取决于其他条件。
另外，宋徽宗时期在地方诸州中出现了一股升府趋势，有许多州在这一时期陆续升格为府。
政和三年，升定州为中山府，升苏州为平江府。升润州为镇江府。这些升格为府的州大多并非宋代皇帝们的“龙潜”之地，升府是因为其自身发展水平达到乃至超过了升府的要求。
齐州升格为济南府是在政和六年，正值这一次升府趋势，那么齐州升府是不是和定州、苏州、润州升府的原因一样，是因为自身的发展水平在政和年间已经达到了升府的要求。
至徽宗政和年间，齐州的社会经济发展水平已经跃升至京东地区前列，与京东地区的两座首府青州、郓州相比也不为逊色，甚至在某些方面已经无出其右了。
那么，将视线从京东地区扩展至全国，当时齐州的发展水平与南方富庶地区相比又会是怎样的情况呢？
当时南方经济较为富庶的淮南东路的扬州、两浙路的苏州和润州、江南东路的江宁府与齐州进行比较，其中苏州和润州均在徽宗政和年间升格为府。
齐州的人口数在五个州府中排名第二，仅次于苏州，比江宁府多一万人，比润州多将近五万人，是扬州人口的两倍。
在商税方面，齐州的税额仅次于扬州，比苏州多将近一万贯，比江宁府多将近三万贯，是润州商税的两倍有余。在市镇数量方面，齐州次于苏州和江宁府，位居第三。
但需要指出的是，傅宗文在《宋代草市镇》一书中统计的是齐州在北宋时期的市镇，而其余四个州府统计的则是两宋时期的市镇。
“宋代的市镇可分为具有一定规模并列入地方行政序列的镇市和规模相对较小的草市两大类。”
由此可见，镇市的发展水平和规模无疑是高于草市的，齐州地区的市镇均属于纳入行政序列的镇市，而苏州和江宁府的市镇中包含很多未纳入行政序列的草市，例如江宁府的东口市、西口市、朱门市、水桥市，苏州的东邵市、西邵市、甘草市、支塘市、练塘市等。
齐州的市镇在数量上落后于苏州和江宁府，但在规模和发展水平上则不相上下，甚至略胜一筹。
虽然以人口、商税额和市镇数量为衡量指标未必能全面客观地反映出经济发展的实际情况，但也具有较大的说服力。
宋代，随着经济重心的南移，北方经济总体上呈现出发展乏力的势头，与南方的经济差距日益增大，但京东地区的经济发展却未表现出疲软的态势，在北方地区可谓一枝独秀。齐州的社会经济发展水平在京东地区已经和青州、郓州不分伯仲了，与苏州、扬州、润州、江宁府相比，齐州的人口和商税排名第二，市镇数量排名第三。
可见齐州当时的社会经济发展水平与南方富庶州府相比也是毫不逊色的，表现出了并驾齐驱的发展趋势，由此可以说，在全国范围内齐州的经济发展水平也是走在前列的。
因而，就经济发展水平来说，齐州完全具备升府的资格。另外，齐州下辖的临邑县“向称车马络绎，冠盖填塞”，加上人口增长，经济发展，在“徽宗政和元年升为望”，时间上仅比齐州升府早了三年。
二、齐州行政地位提高
齐州和临邑的行政等级同时在政和年间得到提升并非出于偶然，临邑县县等的提升可以理解为齐州升府的先兆，这进一步表明了至徽宗政和年间，齐州及其属县的社会经济发展水平已经得到了大幅提升，升格行政等级的条件已经成熟。
影响地区行政等级的因素主要有幅员大小、人口多寡、赋税数量、行政事务繁简易难以及地位重要与否。
至北宋后期，齐州的社会经济发展水平得到了显著的提升，在人口、商税、酒曲税、市镇等衡量社会经济发展的重要指标上己经与当时京东地区的两座首府青、郓二州并驾齐驱，甚至在某些方面已经超过了后者。
另外，齐州属于事务繁多的地区，熙宁年间曾诏令在俸禄方面给予齐州录事参军以优待，再者，城市的行政等级与该城市的重要程度是成正比的。经济发展水平是衡量一个城市重要与否必不可少的参考因素，但并不是唯一因素。
宋代在军事上或经济上比较重要的地区都尽量设府加以统治。齐州之所以能够升格为济南府，不仅是经济发展水平的作用，还与齐州在京东地区乃至全国范围所具有的交通、军事等方面的重要地位有着不容忽视的关系。齐州的地理位置历来重要，宋代亦是如此。
齐州北临黄河，南依泰山，处于以泰山为中心的鲁中丘陵与鲁西北平原的交接地带，从京师开封进入山东半岛，南边有绵延地山丘陵隔挡，北边又被黄河、济水所阻，南北两侧的交通均不方便，因而处于山东半岛咽喉位置的齐州自然而然地成为了往来必经之地。
齐州不仅陆路交通便捷，水路交通也毫不逊色。北宋时期，齐州依临大清河，水路畅达，由密州板桥镇登陆的海上物资，以及山东半岛的物资均可沿大清河进入内地，并经广济河运抵京师。
凭借便捷通达的水陆交通，处于咽喉位置的齐州理所应当地成为了山东半岛与内地往来交通线上的重要枢纽。
不仅在交通上是重要的水陆枢纽，齐州在军事上同样居于重要的地位。京东路历来是富庶之地，又是京师的东部屏障，战略地位不言自明，而作为京东巨郡的齐州自然不容轻视。
隶属京东路的齐州虽不处于宋辽对峙的一线地区，但军事地位仍然较为突出。
真宗景德年间辽军南下，齐州就遭受了侵袭，加上齐州所处的咽喉位置以及经济发展水平，宋廷对齐州的守备一直较为重视。关于京东各州地理位置的重要性，两宋之际的名臣李纲曾奏言“京东路青州为帅府，济南为要郡，登、莱、沂、密为次要郡”。
由此可见，齐州在京东地区的地位是仅次于青州而高于其他州郡的。驻军多少是衡量一个地方重要程度及军事地位的恰当参考。
宋代最精锐的军队为禁军，“天子之卫兵，以守京师，备征戍”。禁军除拱卫京师外，还有一部分散布于地方，驻军数量视当地重要程度而定。
此外，因齐州处于重要之地，齐州知州曾负责掌管京东各州部分驻军。北宋时期驻防齐州的禁军、厢军数量不及青、郓二州。青州是京东东路首府、京东东路安抚司驻地，郓州曾为京东路转运司治所、京东西路安抚司驻地，齐州驻军数量少于青、郓二州也是理所应当。
与青、郓二州以外的京东诸州相比，齐州的驻军数量则是较多的，以驻防禁军为例，据《宋史·兵志》记载，齐州禁军有五指挥，济州禁军有四指挥，潍州、兖州禁军有三指挥，棣州禁军熙宁以前为三指挥，熙宁以后为四指挥。
此外，从一次京东路招募流民从军的事情中也能看出齐州的军事地位。熙宁元年，宋廷为安置流民，“诏京东路募河北流民招置教阅厢军二十指挥，以忠果为额，青郓淄齐州各三指挥，济兖曹濮州各两指挥”。
综合宋廷在京东地区的兵力部署，就各州的重要程度及军事地位而言，青、郓二州位列第一梯队，齐州则位于第二梯队的前列。北宋时期，北面的辽军一直是宋廷的隐患。
齐州所处的京东地区因与河北相邻，加上较为富饶，因而承担着呼应河北的职责，河北和京东实际上形成了抵御辽军的联合共同体。治平二年齐州建镇为兴德军是因为宋英宗，这一点无可争议。但升府相较于建镇，要求更高，意义更大。“州郡之名，莫重于府，虽节镇不及焉，故未有称府而不为节度者。”
齐州升府的关键原因在于经过百余年发展，徽宗时期齐州的经济水平已经达到甚至超过了升府的要求，并且齐州在京东地区以及京东与内地往来中处于咽喉枢纽位置，加上其重要的军事地位决定了齐州具备升府所必需的资格。
至于齐州曾是宋英宗的“龙潜”之地，对升府来说只是锦上添花，有理由有证据认为，齐州升格为济南府是当时齐州社会经济发展的必然趋势，即便齐州不是“龙潜”之地，升府也只是时间早晚的问题。
明洪武九年，山东地区的首府由青州移至济南，由此济南正式成为山东地区的中心城市，开启了济南延续至今六百余年的省会时代。
总结
事实上，官方对一个地区的等级认定是要滞后于该地区的实际发展水平的，在元代，济南已经被时人称为“济南官府最风流，闻是山东第一州”。
从北宋时期齐州社会发展的转变来看，有理由认为虽然明洪武年间济南才正式成为山东地区的中心城市，但成为中心城市的转折点要追溯到北宋时期，可以说在北宋后期济南已经初步具备了成为山东地区中心城市的资格与实力。