一、早期的枢密院制度概述
枢密院，是五代时期到元朝的最高军事机构。枢密院制度形成于唐代宗时期，唐代宗永泰二年(年)设置了枢密使一职，由宦官担任，枢密使辅佐宰相，分掌军政。
最初，枢密使只有一人，没有固定的办公场所，也无实权。但是，由于皇帝的诏令和大臣的奏章都由枢密使传达，而且唐末宦官权力的膨胀，枢密使的权力也日益加强。枢密使勾结外廷大臣发动宫廷政变，对皇帝、太子的废立起着很大的作用。
到了五代时期，枢密院成为了常设机构，官吏编制逐渐增大，而且枢密使多为皇帝的心腹，参议军国大事。
朱温建立后梁之后，改枢密院为崇政院。后唐时期，崇政院恢复枢密院之名，枢密使由武将担任，掌握藩镇，权力极度膨胀。后汉时期，枢密使从郭威开始，又可兼节度使，郭威手握强兵，集军政大权集于一身。
欧阳修在《新五代史》中说：“枢密之任既重，而宰相自此失其职也。”
综观唐末至五代时期的枢密院制度，可以看出，枢密院是当时朝廷重要的军政决策机关，具有极高的地位。枢密使的权力越来越大，很多时候超过宰相，成为统治决策集团的核心成员。
二、宋代的枢密院制度的特点
宋代沿袭了五代时期的枢密院制度。在宋代初期，枢密院与中书省并称东、西二府，共同负责军机要务。此后，宋太宗将中书、枢密院共掌文武大权的官僚体制改为“凡政事送中书，机事送枢密院，财货送三司”的财、政、军三权分立制。如下图所示。
宋代的枢密院制度，有以下两个方面的显著特点。
第一，要职基本由文臣担任，参与制定军政大计。
唐代后期的藩镇割据，五代时期的武将专权，造成了长时间的国家分裂、社会动荡。为了吸取这一惨痛教训，避免重蹈覆辙，“佑文抑武”便成为了宋代的基本国策。在用人上，要职大都由文臣担任，《宋吏·文苑传序》中说：“艺祖革命，首用文吏而夺武臣之权，宋之尚文，端本乎此。”
宋代在建国之初，这一时期军机要务由东西二府共议，枢密使则是文臣、武将并用的，武职出身者，无论是在人数上还是任职时间上都尚占有一定优势。
到了宋太宗时期，文臣就占据了主导地位。宋太宗时期正副枢密使35人，其中文臣就占了21人。太平兴国六年（年），石熙载为户部尚书充枢密使后，文臣担任枢密使就成为了一项制度。
在宋真宗一朝，尤其与契丹签定“澶渊之盟”后，这种趋势得到了进一步发展，文臣逐渐掌握了枢密院的支配权。
从仁宗朝时代开始，武职出身者在枢密院已完全处于被文官压倒的局面。从宋仁宗至和三年（年）到北宋灭亡，在枢密院中，几乎看不到武将担任主要职位。
南宋时期，枢密院的正副职也基本上都由文臣担任。
根据资料统计，两宋时期共有枢密使、枢密副使人，其中文臣人，约占91％，武官为65名，占9％。
这样，宋代主管军国大计的长官，一般都是文人。他们手下并无一兵一卒，但他们却有权制定作战方略，有权调遣军队，而统领大军的武将们，只能受文臣的领导，不能参与制定军机大计。
枢密院是一个军政机关，本应主要由武将来担任，但在宋代“佑文抑武”的国策下，武将受到了排挤和打压，变成了文臣掌握军政大权的怪现象。
也有少数武将任枢密使，皆因遭受谗言而罢官。北宋名将狄青，人称“面涅将军”，在宋仁宗时期，因勇而善谋，他立下了卓越战功。但谏官多次对狄青发难，称其家“狗生角，且数有光怪”，在众人的压力下，朝廷最后不得不免去狄青枢密使之职。武将王德用任职枢密院时，也有人认为他没有大臣的相貌，御史中丞孔道辅便上奏请罢王德用枢密职务。
就这样，大量科举出身的文臣占据着枢密院的高位，文臣们精通四书五经、策论，但是军事才能十分欠缺，却掌握着重大军政问题的话语权，不能不说是造成宋代军事屡屡失败的一个重要原因。
第二，枢密院的权力大为削弱，直至之后被架空。
枢密院的权力，《宋史》中说：“掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅视、迁补、屯戍、赏罚之事，皆掌之。”
北宋初年，统治者加强了中央集权，其中重要一项就是皇帝绝对控制军权，限制枢密使和宰相的军权。发兵权与带兵权的分离，不仅限制了武将的权力，也限制了枢密院的军事权力，相比五代时期，枢密院的地位下降了很多。
景德元年（年），契丹预谋南侵，宋真宗便与宰相毕士安、寇准等商议作战对策，在之后的会议上，真宗完全听从宰相的意见。此时的枢密使为王继英，在此关键时刻，却未见其表态。这样，真宗跳过主管军机要务的枢密使，全权委托宰相，枢密院则被闲置在一边。
天禧二年（年）三月，宋真宗要求中书宰相对冗兵之事应“常宜讲求，务在经久”，裁汰冗兵本是枢密院的职责，却变成了由宰相负责处理。
天圣七年（年），三司发运使说，由于士兵不习水，溺死者甚多。宋仁宗于是诏中书召三司使商议，于河阴募置水军二千人。招募士兵的问题上，皇帝都不与军事机关枢密院商议，而直接与宰相讨论，也可以看出当时枢密院权力的弱化。
可见，当时的枢密使，虽然参与军机谋议，布置军务事项，但在最高军事决策过程中，权力是远不及中书宰相的。
宋仁宗时，西北战势吃紧，朝中官员多次上奏要求二府共同商议军国大事。康定元年（年），仁宗下令宰相张士逊、章得象参议战事。
战争状态下要求中书宰相参与决策已成为朝廷共识。在章得象、晏殊、杜衍等人先后以中书宰相兼任枢密使统筹全国军务。
神宗朝，元丰改制后，宰相的军事权力得到了极大的加强，枢密院的权力已经部分地转移到宰相手中，纳入宰相直接署理的事务范范畴。
徽宗朝，蔡京以“太师总领三省事”的名义长期专权，总揽一切军国要务，权倾朝野，枢密使一职形同虚设。
南宋高宗赵构，在建立政权时，就将枢密院和三衙闲置一边，另设御营司，由宰相、执政兼任正、副使，其下设都统制，统管御营军。建炎四年(年)，御营司被撤销，恢复枢密院的领导。宁宗开禧年间(-年)由宰相兼任枢密使，成为了永制，枢密使权力在名义上已从属相权。
据统计，南宋时期的60位宰相，曾兼御营使、知枢密院使、枢密使等职务者有48位之多，枢密使成为了宰相的副衔。
以上种种表明，宋朝枢密院权力明显低于中书。同时，拥有事无不统权力的宰相，逐渐侵夺了枢密院长官的职权，最后完全取而代之。
三、结论
枢密院制度在萌芽时，为宰相的下属部门，成形时为皇帝内侍机构。唐代末年，武将掌握权力，作为枢密使的宦官参与军政，从此军事职能成为了枢密院的核心内容。经过五代时期的权力调整，枢密使与宰相的权力此消彼长。
宋代，枢密院发生了很大的变化。北宋时期，皇权处于绝对领导地位，并将枢密院与中书省职责分开，但是北宋后期，宰相权力逐渐膨胀，枢密院的权力逐渐被削弱。南宋后期，宰相兼枢密使，成为了一种定制，枢密使要秉承宰相的旨意行事，宰相将枢密院置于自己的完全领导之下，枢密院最终丧失了实权，成为了相权的一种附属。
可见，宋代的枢密院经历了两个嬗变：一是由最初的武人当权到文臣掌权；二是由权力被中书宰相不断掣肘并最终被取代，成为了一个虚名和附庸。
宋代枢密院地位的嬗变轨迹，清晰地体现了宋朝“以文治国”、“佑文抑武”的基本国策，也成为了宋代外战屡尝败绩的一个重要诱因。