王韶字子纯，江州德安（今属江西省）人。进士及第后参加制科考试不中，便到今陕西甘肃一带进行实地考察和社会调查。经过长时间对地形地貌、民风和实际的社会状况的摸底调查，心中逐渐形成经营这一带使其纳入朝廷版图的计划。王韶知道神宗皇帝虽然年轻，却有大志，在其即位之初，便上《平戎策》，说：
国家欲制西夏，当复河湟。河湟复，则西夏有腹背之忧。自唐乾元以后，吐蕃陷河、陇，至今，董毡不能制诸羌，而人自为部，莫相统一。宜以时并有之，以绝夏人之右臂。（《东都事略·王韶传》）这确实是有的放矢的高见，是可以以很小成本获取重大战略先机的谋略。所谓的河湟即指发源于青海，流经青海甘肃大部分地区的湟水流域及湟水与黄河合流的一带地区。大约相当于今兰州至西宁中南北几百里的地带。这一地区自古为兵家必争之地。秦朝修筑万里长城，起点就在临洮，汉朝在这一地区设置武威、张掖、酒泉、敦煌郡，目的就是要断匈奴右臂。从此，汉民族政权与西北地区的少数民族政权发生战争，没有不注重这一地区的。
唐朝中叶后，河湟沦陷，被吐蕃占领。后来宪宗皇帝虽然打算要收复河湟，但未能成功。深知兵法军机的晚唐诗人杜牧曾写过一首《河湟》诗，专门咏叹河湟地区长期沦陷不得恢复之遗憾。诗曰：“元载相公曾借箸，宪宗皇帝亦留神。旋见衣冠就东市，忽遗弓剑不西巡。牧羊驱马虽戎服，白发丹心尽汉臣。唯有凉州歌舞曲，流传天下乐闲人。”因为这一地带自从中唐沦陷后，一直处在一盘散沙的状态。最大的部落也不过一个县大小。
如果查看一下地图便可知晓，这一地区实际就是现在陇海铁路从兰州到嘉峪关一带比较繁华的地区，是河西走廊最重要的一段。经过五代时期一直到宋朝建国一百多年，从来也没有人提出恢复河湟的建议。北宋前期的几代皇帝对外一直采取软弱退让的政策，宁可花费大量的钱财给辽国和西夏国进贡以求苟安。正因如此，才造成积弱积贫的局面。神宗想要振兴国威，有所作为，所以见到王韶的《平戎策》后便怦然心动。王韶观点的大略在《宋史》本传有记载，两者之间有一些出入，今转引本传中的部分语言，可见其策略的主要内容：
“西夏可取。欲取西夏，当先复河湟，则夏人有腹背受敌之忧。夏人比年攻青唐不得克，万一克之，必并兵南向大掠秦、渭之间，牧马于兰会，断古渭境，尽服南山生羌，西筑武胜，遣兵时掠洮、河，则陇、蜀诸郡当尽惊扰，瞎征兄弟其能自保耶？今唃氏子孙惟董毡粗能自立。瞎征、欺巴温之徒，又法所及，各不过一二百里，其势岂能与西人抗哉？武威之南，至于洮、河、兰、鄯，皆故汉郡县，所谓湟中、浩亹、大小榆、枹罕，土地肥美，宜五种者在焉。幸今诸羌瓜分，莫相统一。此正可并合而兼抚之时也。”
通过这段文字，我们可以了解当时河湟地区的大体情况。这里一直是几个比较大的羌族部落割据的局面，大的部落所占领的面积也不过是一二百里。西夏也正在争夺这里，派兵攻打青唐的目的就是控制这一地区。宋朝不出兵占领，西夏也要占领。王韶的见解是非常深刻的，其主要意图是建议朝廷首先要占领巩固河湟地区，这样便取得了对西夏的主动权。进可攻，退可守。当时这一地区处在几个少数民族首领的控制之下，既不是宋朝的领土，也不是西夏的领土。有点像局部的小军阀割据的性质，如果西夏先下手占领这一地区，宋朝就完全被动了。如果宋朝先占领这一地区，那么就完全掌握了主动权，阻断了西夏政权南侵的道路。
王安石在出任参知政事之前，王韶就曾经到京师上三道《平戎策》，那还是熙宁元年（）的事，当时即得到神宗的重视，但多数大臣不同意，反对用兵。富弼劝神宗“二十年口不言兵”。司马光、文彦博、曾公亮等大臣对用兵也是讳莫如深。故王韶并未得到明确的答复，当然也不可能进入实施阶段。
王安石执政后，态度非常鲜明地支持神宗经营西北边陲的策略，支持王韶对西北边陲的开发。神宗亲自召见王韶，任命他为秦凤路安抚司主管机宜文字，先做调查策划准备工作。熙宁三年（），王安石命他负责秦州（今甘肃天水）西路所有关于招纳蕃部、创设市易司、募人营田等事宜。实际上就是把招抚经营秦州、凤州等地的权力和责任都交给了王韶。王韶接受任务，便积极开展工作。他经过更加详细的调查和缜密的思考，决定首先采取招抚的政策，第一个对象是居处在青唐（今青海西宁）的俞龙柯部落。这是地处中央而且实力比较强大的部落，对于周边小的部落有极大的影响。西夏曾经派兵攻打过这里，铩羽而归。目前依旧是独立的部落政权。
王韶先派专人带上一些礼物去与俞龙柯联络，详细陈说归附大宋王朝的好处。俞龙柯的汉文化水平比较高，因此对于西夏和契丹的野蛮和落后不屑一顾，但对于大宋王朝高度发达的文化很青睐，因此答应谈判。王韶听到专使回来的汇报，他深知俞龙柯是位懂礼义的首领，于是只带几个人前往，直接进入俞龙柯营帐宣谕万岁的意见，推心置腹，态度诚恳，不卑不亢。而且当晚就留宿在俞龙柯大帐，就像多年的老朋友一样。俞龙柯见状，很受感动，便联络自己的盟友，青唐和渭源（今甘肃渭源）共有十二万少数民族部落归附于王韶，也就是归附于大宋王朝，即名义上是大宋王朝的子民。
王韶将招抚的情况向朝廷做了详细的汇报，并请示下一步工作的方向。他准备继续进行招抚，然后逐渐将其组织起来，并请求朝廷的支持。当他的奏章上奏到朝廷时，朝廷内部却产生了激烈的辩论。
当时，富弼退休回家，韩琦和司马光不在朝廷，朝廷中只有文彦博基本立场属于保守派。因此，许多争论都在王安石和文彦博之间展开。当王韶的奏疏到达朝廷，神宗和几名主要大臣看后，就是否继续开展招抚的工作、招抚是否有实际的意义等进行了热烈的讨论。神宗先听到反面的意见比较多，对于这种招抚是否有效果也心存疑虑，于是试探着问王安石：“王韶这种招纳方式恐怕没有什么效果？”王安石马上解释说：“只如当今这样招抚，使蕃部内属，这就是效果。至于最终是否为朝廷所用，主要看朝廷和将帅了。”文彦博说：“这种招纳没有什么补益。”王安石反驳道：“不烦军队，不花朝廷一文钱，能够招抚生户归向朝廷而不被西夏所收复以为边患，这是多么重要的收获，怎么能说没有补益？”
王安石的目光很远大，这些地方处在宋、辽、西夏的接合部，是松散的部落，现在的首要任务就是在心理上进行羁縻，防止他们投入西夏的怀抱。因此他对于王韶的工作给予坚决的支持。这样的争论进行过几次，有时很激烈，王安石都坚持自己的立场，力挺王韶，因此对于王韶的工作没有产生影响。王韶并不知道，如果不是王安石在朝廷中独自承担着各种压力，他可能早就被调离或者罢免了。
这样，由于王安石的坚持，王韶才得以继续推进招抚的进程，就在招抚工作取得重大进展的时候，发生了一件令朝廷争论更加激烈的事件，也给王安石带来严峻的考验。在俞龙柯等部落归附后，王韶向朝廷建议：“渭源至秦州，良田不耕者万顷，愿置市易司，颇笼商贾之利，取其赢以治田。”帝从其言，改著作佐郎，仍命韶提举。王韶立即实施这一计划，在宋朝和这些蕃部接合的边疆地区建设一个大的贸易市场，开展边境贸易，一下子就把这一带的经济激活了。然后再用这些钱招募农民垦荒，制定优惠的政策。这里的人口也逐渐稠密起来。有人群便有消费，又使市场贸易更加火爆，一年多时间，王韶积累了相当大数额的财富。这是他进行招抚行动的经济基础。在招抚取得很大进展的时候，王韶不知道，他的顶头上司郭逵在背地里搞起了小动作。这件事还很复杂，需要进行必要的交代。当时早期接受招抚而且被宋朝任命为河州刺史的蕃部大首领木征，对宋朝继续招抚提出了非常尖锐的带有威胁性的意见，郭逵将这种情况报告朝廷，请求定夺，实际是给朝廷提出一个难题。《续资治通鉴长编》卷二三〇在熙宁五年（）二月癸亥日详细记载了关于朝廷中对此事进行辩论的情况。
首先是有人告黑状说王韶随意贪污挥霍边境贸易的钱财，账目混乱，无法核查。请求朝廷拨发专门招抚的款项，这样将来好对王韶的账目进行清算。于是朝廷准备给予拨款。但拨款的诏旨被王韶退回。王安石询问神宗，听说要给经营秦凤路的王韶拨专门款项进行招抚，是怎么回事。神宗说：“有人说市易司并没有利息，只是王韶虚立蕃部姓名支破，恐久远如萧注，事连蛮夷，不可根究。不如明以数万缗给之。”
王安石听罢，分析道：“这是有人嫉妒王韶的功业，故意设计的陷阱。试想，王韶没有向朝廷要一缗钱，没有调动一个兵，就招抚俞龙柯部十二万内附，是何等的功劳？至于普通人，给一定数量的本钱便可以有利息，何况王韶如此精明之人，那么好的条件，怎么会没有利息？何况市易司又有高遵裕同领，王韶也不能独专。此言必无之理。”其实，王韶没有向朝廷申请拨款，而有人却故意要拨专项资金，无非要用这个名目来控制王韶而已。第二天，朝廷又接到宣徽使、秦凤路经略安抚使郭逵的请示奏疏。奏疏中说：木征遣人来告：“王韶元与我咒誓，约不取渭源城一带地及青唐盐井，今乃潜以官职诱我人，谋夺我地。我力不能校，即往投董毡，结连蕃部来巡边。”若木征果来巡边，拒之则违王韶咒誓，纵之则前所招纳蕃部必为木征夺去。臣智议昏愚，无能裁处。乞朝廷详酌指挥。
郭逵字仲通，祖籍钜鹿（今属河北）。宋初，其先人徙居京师，后卜葬洛阳，遂定居。父郭斌，郭逵以父荫补北班殿侍。宝元、康定年间（—），西夏元昊扰宋朝沿边州郡，郭逵兄郭遵为延州西路都巡检使，被西夏兵杀死，宋廷优恤，录郭逵为三班奉职。时范仲淹正任陕西都部署，郭逵即隶其麾下，范仲淹待他如子侄一般。他只比王安石小一岁，也是当时著名的人物。当时的职务是宣徽使、秦凤路经略安抚使，是朝廷委派西北边陲的最高军政长官，正是王韶的上级。他的奏疏等于给朝廷出了个难题。奏疏中提到的木征是青海东部吐蕃首领。瞎毡长子。瞎毡死后，不能自立，先居河州（治今甘肃临夏东北），当时接受招抚，朝廷任命他为河州刺史，即宋朝在河州最高军政长官，直接归属郭逵管辖。当时郭逵、王韶和木征三人的关系是这样的：郭逵负责秦凤路的全面工作，是最高军政长官。王韶是专门负责招抚和开辟这一地区的具体负责人。木征是经过王韶招抚，和王韶有过咒誓，即盟约而诅咒发誓的人，如今归郭逵领导。
三人的关系理顺后，便可以理解郭逵奏疏的内容了。奏疏说，木征派人来通告：“原先王韶和我诅咒盟誓的时候，约定朝廷不取渭源城一带地方以及青唐盐井。如今却暗地里用官职来引诱我的人，图谋夺取我的地盘。我没有能力相计较，即将去投董毡，联结其他蕃部来边防巡视。”郭逵接着说，假如木征果真前来边境巡视滋事，如果派兵拒绝则违背王韶的盟誓，如果放纵他任意行为，则恐怕以前招抚的蕃部都会被木征夺去。我昏聩愚钝，没有能力裁判处理这件事，请朝廷斟酌指挥。最高决策机构见到这封奏疏，进行了热烈的讨论。王安石是执政宰相，最先表态道：“木征是河州刺史，郭逵是宣徽使、秦凤路经略安抚使，正是木征上级，统辖弹制木征是职责所在。木征派人捎来一句话，便自称昏愚无能裁处。若知无能，何不早辞。”王安石看事深刻，入木三分，而且极其机敏。
文彦博说：“朝廷专任郭逵，方可以责此。”王安石道：“何尝不专任？郭逵任经略安抚使，王韶招纳蕃部，对于郭逵的职务有什么妨碍？”神宗道：“不知道木征果有这样的话吗？又安知不是郭逵引导他这么说的？”可以看出，神宗对于郭逵是不满意的，甚至怀疑是郭逵引导木征如此说。王安石马上接过去说：“此事实在无法知道。即使不是郭逵引导如此说，只观察郭逵前后态度的反复，事情的状况便十分明了。以前奏疏说西蕃皆脆弱不值得招抚，招抚枉费钱财。至木征一言，便称‘昏愚无能裁处’，若如此，则木征乃是强梁可畏。可畏，则前不当言脆弱；脆弱，则今何故便以为不可裁处？”王安石的话确实厉害，逻辑严密，即使不是郭逵导演的，他也脱不了干系。其实仔细琢磨，郭逵即使不是有意设置障碍，也是嫉贤妒能，很怕他人建功立业，不能成人之美。文彦博说：“事任不专，难责办于郭逵。”很明显，文彦博是在替郭逵说话。神宗听文彦博如此说，立即反驳道：“制御木征，正是郭逵事任，如何不可责办？”接着，文彦博和吴充都担心如果木征真的来巡边，加以制止则要打仗。神宗和王安石都表示即使打仗也无所谓，不能怕。当时参加讨论的四个人中文彦博和吴充基本是站在郭逵立场，而神宗非常明显是支持王安石的。但当天并没有对郭逵的奏章给予明确的答复。
王安石回到家中，仔细思考这件事情，越想越感觉事关重大，如果不及时决断，一旦边塞出现战事，可能便不好收场，而且王韶招纳大计和已经取得的成就也将付诸东流。他越想越感觉事情紧急，便连夜写成奏章。奏章前半部分详细分析这件事情，后面说：
招纳一事，方赖中外协力之时，在廷既莫肯助陛下成就此功，郭逵又百般倾坏。逵既权势盛大，其材又足为奸，若煽动倾摇于暗昧之中，恐陛下终不能推见情状。如此，则岂但不能集事，亦恐因此便开边隙。……今日便有处置，已非古之先见，然犹愈于迷而不复也。伏惟陛下早赐详酌，徙逵所任，稍假王韶岁月，宽其衔辔，使谗诬者无所用其心，则臣敢以为事无不成之理。臣于郭逵、王韶，何所适莫？但蒙陛下知遇，异于众人，义当自竭，以补时事，故辄忘进越犯分之罪，而冒昧陈愚，伏惟陛下裁赦。（《续资治通鉴长编》卷二三〇）
王安石本来想把招抚诸蕃和征讨河湟的全部事宜交给王韶处理，而治理日常政务则有郭逵，郭逵是这里的军政领导。但看到这封奏疏，王安石认识到问题的严重性。本来自从变法以来，朝廷中就有一些人一直百般挑剔，新法带来的成就无人肯定，新法受到百姓的热烈欢迎，百姓欢天喜地的情形无人看到，而整天挑新法的毛病，有一点小问题也被无限放大。一般来说，军事方面的大政方针首先应该枢密使拿出意见，所以王安石才说“忘进越犯分之罪”，不是客套而是官场中应有的认识和态度。司马光、韩琦、富弼等老臣都不能参与朝廷最高级的会议了，但文彦博是枢密使，是国家最高军事长官，要参与所有最高会议。王安石曾经受过文彦博的推荐，他也是王安石的老前辈。文彦博，字宽夫，汾州介休（今属山西）人。天圣五年（）进士及第。历任知县、通判，后由监察御史迁殿中侍御史。庆历八年（）以镇压贝州王则兵变，便由参知政事任宰相。曾举荐王安石、韩维等人，是政坛上的名人。
文彦博少年聪颖，和司马光同样留下美好的故事，是我国少年儿童耳熟能详的人物。“司马光砸缸”救出同伴，而文彦博则是往树洞里灌水弄出掉进去的皮球。文彦博幼年和小朋友玩球时，一不小心，球掉进一棵大树的树洞里。小朋友伸手进洞取球，树洞太深，怎么也摸不到底，非常着急，就要哭了。文彦博想了一会儿，说：“我有办法了，可以试一试！”随后他叫几个小朋友端来几盆水，把水往树洞里灌，不一会儿水就把树洞给灌满，皮球也忽忽悠悠地浮了上来。这一故事脍炙人口，在我国百姓中，特别是广大青少年中广为流传。
文彦博生在宋真宗景德三年（），比王安石大十五岁，在政界也算是前辈，因此神宗和王安石都比较尊重他。他一直反对新法，但不偏激，是立场和认识问题。他是保守派在朝廷中的代表人物。王安石清楚记得神宗以及自己和文彦博的一次争论：彦博又言：“祖宗法制具在，不须更张，以失人心。”上曰：“更张法制，于士大夫诚多不悦，然于百姓，何所不便？”彦博曰：“为与士大夫治天下，非与百姓治天下也。”安石曰：“法制具在，则财用宜足，中国宜强。今皆不然，未可谓之法制具在也。”彦博曰：“务要人推行耳。”安石曰：“若务要人推行，则须搜举材者，而纠罢软偷惰、不奉法令之人除去之。如此，则人心岂能无不悦？”（《长编纪事本末》卷七〇）
神宗说得非常清楚，更张法制，士大夫确实有很多人不高兴，然而对于百姓来说，有什么不方便的呢？文彦博的观点引起后世许多思想家的